村民自治，是在党的领导下，亿万农民依照法律法规及规章制度管理基层公共事务和公益事业的生动实践，也是实施依法治国方略的基础工程，是社会主义政治文明建设的重要组成部分。我国于1988年6月1日颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，开始以法律的形式推行村民自治。l998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议正式颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）。《村民委员会组织法》规定了村民自治的方式，即：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其中，民主选举是实现后三个民主的前提。村委会选举工作做好了，民主决策、民主管理、民主监督才能顺利进行，从这个意义上说，民主选举是村民自治的基础。
村委会选举是我国选举制度的重要组成部分，也是目前农村唯一由村民直接选举产生具备社会管理职能的人员的选举。多年来，村委会换届选举一直在探索中发展，选举程序不断规范，选举质量不断提高，选举方式更加民主，形成了一套基本完善的村委会选举办法和措施。就笔者所在地区而言，通过两届村委会换届选举工作的实践，选举工作正逐步走上制度化、规范化轨道。但是，由于受农村各种因素的制约和影响，在村委换届选举工作中仍存在一些问题和误区。笔者2007年有幸参与了27个村委会的换届选举工作，对村委会换届选举工作有了更感性的认识，感到目前村委会换届选举中仍存在一些问题需要在实践中不断规范和完善。本文从当前村委会换届选举实践中存在的问题入手，对出现问题的原因进行了分析，并就进一步做好村委会换届选举工作提出自己的一些思考。
一、村委会换届选举中存在的问题
1.选民资格认定争议大。
《村民委员会组织法》对选民资格做出了原则性的规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外”。这里涉及到一个概念——村民。按照宪法的规定，村民是“农村居民”。在《村民委员会组织法》中，多次提到“村民”、“本村村民”，却找不到对“本村村民”的明确界定。对此，全国人大、民政部等有关部门编写的《中华人民共和国村委会选举规程》（以下简称村委会选举规程）、《村委会组织法学习读本》中，对“本村村民”作了专门规定：“本村村民，专指具有农业户籍、生活在某一村庄，并与该村庄集体财务有密切联系的中华人民共和国公民。”多数地方法规以农业户籍作为判断村民的基本依据。但在实际工作中，随着农村改革开放步伐的不断加快，户籍管理出现许多新情况，如农转非、人户分离等，因户籍问题引起的有关村民资格的争议直接影响选民登记。在选民资格认定中以人户分离的情况最难处理。有的村民户籍在本村，但因长年外出打工或结婚后居住配偶所在地，即户在人不在。按照户籍所在地登记原则，若上述情况的村民人数过多，则会严重影响参选率，增加了选举的难度；若从保证参选率的角度考虑，对上述情况的村民在选民登记中不予登记，则与户籍所在地登记原则相悖。有的村民虽长期在本村居住，并履行了本村村民义务但户籍不在本村，即人在户不在。此类村民因户籍不在本村，在进行选民登记时，为避免引发争议，一般不予登记，选举时仍要回到户籍地参选。
2.候选人资格难以把握。
《村民委员会组织法》规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务。”这是对村民委员会成员任职的基本要求，是村民委员会成员是否称职的基本条件。但由于该规定只是一个原则性的规定，标准不明确造成了候选人资格审查的难度。部分省在村委会换届选举工作意见中，对村委会成员候选人在思想政治素质、学历、年龄结构、性别比例等方面提出了相应的任职要求，并要求对候选人依法进行必要的资格审查，对不符合法律法规和村选举办法要求任职条件的，村民选举委员会要依法取消其候选人资格。但在实际操作中，多数村民都或多或少有过不恰当的行为。比如：超占宅基地的，违反了《土地法》；家里有辍学儿童的，违反了《义务教育法》；不交承包费的，违反了《合同法》；打过架的，违反了《社会治安管理处罚法》等等，这些使候选人资格审查难度进一步加大，甚至会引发选举纠纷。通过资格审查确定正式候选人名单后，在选举时，资格审查未通过村民还是可能通过另选他人当选。在这种情况下，如果承认选举结果，则先前的资格审查就没有任何意义；如果不承认选举结果，则与《村民委员会组织法》的规定相悖。
3.拉票现象更加复杂。
随着村民自治的不断推进，人们对村干部手中的权利有了明晰的认识，但是，也有一部份人把它恶意曲解，并想方设法参与竞选。有的竞选者为了将村民的选票骗到手，私下胡乱许愿、信口开河，迎合村民眼前利益，以分集体土地征地款或村集体积累资金分红诱导村民，甚至私下提出有悖党的方针政策和国家法律法规的竞选承诺。有的竞选者通过请客、送礼、小恩小惠拉票甚至现金买票。有的竞选者为了取得更多选票，甚至伪造选票。有的竞选者通过宗族派系联络感情，利用村霸、地霸等地方恶势力干扰村委会选举，拉票现象白热化。
4.选举会场秩序乱。
选举期间，吵架、抢选票、砸票箱、耍酒疯等人为干扰、阻碍、破坏选举的行为时有发生，严重地扰乱了选举会场秩序，甚至导致了选举失败。有的村民为个人或局部利益，以村里的历史遗留问题未得到解决等为借口，干扰、阻挠选举。有的竞选者看计票差不多，自己要落选，纠集地痞流氓或一些不明真相的村民，找借口，砸票箱、抢夺选票。
5.当选村干部的结构较难把握。
各地在村委会成员中要求有一定的妇女、青年干部的比例，村委会成员在各自然村的分布也要求相对平衡；同时还要有效组织党总支（支部）成员竞选村委会成员职位，以实现“两委”成员交叉兼职。由于许多村委会成员的选举采用“公推直选”，即先从选民中投票推选出初步候选人，然后在符合村民选举委员会规定的候选人条件的初步候选人中，根据得票多少，按照应选职数及相应的差额数，确定正式候选人名单，再从确定的正式候选人中差额选举产生村委会成员。在目前村级选举程序并不十分完善、村民民主素质不高的情况下，“公推直选”村委会成员选举结果具有不可预见性，难免会导致当选人员素质良莠不齐，甚至可能导致选举结果的失控。一些年龄偏大、文化偏低的人可能当选，总支（支部）成员不一定能竞选成功，妇女参政十分困难，这就导致村委会成员的年龄、文化、性别结构都难以把握，同时给村“两委”成员交叉兼职、各自然村的干部平衡分布带来困难。
6.实行“一肩挑”难度大。
所谓“一肩挑”是指村党总支（支部）书记与村委会主任由一人兼任。“一肩挑”在一定程度上加强了党组织的核心领导作用，压缩了行政成本。但同时也引发了一些矛盾。要保证“一肩挑”的比率，就应先进行村委会选举后进行村党总支（支部）选举。
当前，农村硬性任务较多，党总支（支部）书记处于各种矛盾的焦点上，工作必然会触及部分群众正当或不正当利益，造成群众不理解。增加了党总支（支部）书记当选村委会主任的难度。有些村党总支（支部）书记担心选不上丢面子，不愿意参选村委会主任。有些村总支（支部）书记与村委会主任分设，两人分工明确、配合默契。如果实行“一肩挑”，一方面会造成事务缠身，精力分散；另外一方面，若有问题或村民不满，一旦处理不好，村民上访一下子就到了乡(镇)或县、市，因此他们对“一肩挑”思想顾虑大。推行“一肩挑”，就意味着有大量的村党总支（支部）书记或村委会主任会被降职或解职回家，极大地影响了工作积极性。落选的干部还很可能会与班子形成对立，甚至会危及农村社会的稳定。
7.信访问题突出。
由于选举竞争激烈和竞选中一些“非正常”现象的出现，信访件明显上升。反映的问题主要集中在违反选举程序、贿选、工作人员违规失职等问题上，信访的途径、形式更加多样化，信访目的复杂化，有出于正义公道，也有报复泄愤。特别突出的是，落选的一方总是积极上访的生力军。
二、村委会换届选举出现上述问题的原因
1.法律法规和政策不完善。
《村民委员会组织法》是村民自治的根本大法，但《村民委员会组织法》中涉及换届选举的条款只有6条，500余字，对一些重大问题，如选民资格认定、候选人条件，对贿选、干扰、破坏、阻碍选举等行为的认定，延期选举、另行选举和选举不成功的村工作的开展等，规定不够明确、不够具体。有部分规定难以落实，如罢免程序。罢免是对出现村委会选举结果失控后的最后补救方法。虽然《村民委员会组织法》规定1/5以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村委会成员。但同时规定罢免村委会成员的村民会议由村委会召集。如果罢免的对象是村委会主任或全体村委会成员，他们往往会拒绝召开村民会议对罢免决议进行表决。在这种情况下，罢免程序无法开展。同时村委会成员当选只须“两个过半”，即实际参选选民数超过实有选民的半数和得赞成票数超过参选票的半数，所以候选人实际上只须获得25%以上的赞成票即可当选。而罢免村委会成员须经有选举权的村民过半数通过。在当前农村劳动力大量外出的情况下，罢免程序很难开展。另外《村民委员会组织法》授权省、自治区、直辖市结合本地区实际情况制定实施办法及选举办法，由于地区差异，各地的选举办法在程序上乃至一些重大原则问题上存在较大差异。比如在选民登记中，针对人户分离的情况，云南省在选举办法中规定：“结婚后居住在配偶所地，但户口未迁移的；转为非农业户口，仍在原村居住并履行该村村民义务的，经村民选举委员会确认，可在经常居住地进行选民登记。”北京市的选民登记则以户籍登记为一般原则。这样就导致有的选民在此地有选举权和被选举权，而在彼地却丧失了宪法所赋予村民的这一基本政治权利。漏登、重登现象时有发生。
2.宣传发动工作做得不够。
有些地方由于宣传教育工作不够广泛深入，村民对选举的相关法律法规、具体程序、方法和要求不太了解，造成选举中产生矛盾和误解。在2007年的选举中，由于实行村党总支书记与村委会主任“一肩挑”，在选举工作方案中有规定：“原则上选不上村委会主任的就不作为村党总支书记候选人。”由于有的地方宣传不到位，说得不清楚，选上村委会主任的党员认为自己肯定就是村党总支书记候选人，当看到不是候选人时，就煽动不明真相的群众去上访。
3.村民参与民主政治的意识不强。
大部分选民认为选举工作是政府行为，只要能领到误工补贴选谁都无所谓。有些选民小农意识强，得到谁的实惠就选谁，被眼前小利诱惑。有的选民顾及宗族利益而丧失原则。个别选民民主法制观念不强，只要敢于出头与政府对着干的人，不管是服刑人员还是精神病人，照选不误。同时，选民对选举过程中出现违法乱纪问题，因种种原因不愿或不敢向有关部门投诉、揭露，甚至当有关部门来查处时也不愿提供证据或线索，使不法行为得不到应有的惩处。
4.竞选者的思想认识错位。
大多数参与竞选的村民确实想当上村干部，为村民、百姓干点实事，但一部分竞选者从开始准备参选，思想认识上出现了错位。有的认为自己当上村委会干部后，就有了一定的经济基础，又增加了政治资本，光宗耀祖，树立自己的威信。有的认为村集体经济不断在发展，土地征用款、上级拨付的村级建设资金增多，村干部可支配资金随之增多，当上村干部有利可图。有的甚至想利用当上村干部的便利，在本村土地承包、村级建设项目上牟取私利。
5.指导操作不严。
部分乡（镇）干部在村委会选举指导工作中，由于思想上不够重视、认识不到位，导致指导方法简单，组织工作不够严密，出现问题不及时处理，听之任之，持侥幸心态，小问题拖成大问题甚至导致村民集体上访。有的干部认为村民的文化素质不高、法制观念淡薄，参与民主政治的意识不强，随意简化选举程序，违规操作。有的干部消极应付，指导工作缺乏针对性，使村委会换届选举工作陷于被动。有的干部业务不熟悉，工作不认真，责任心不强，造成工作失误。在村委会换届选举时，出现了“选民资格登记失误”、“一人多投”、“唱票计票有误”、“秘密写票处管理不严”、“委托投票出错”、“选票认定随意性”等现象。如2007年4月，有一个村进行村委会换届选举，共发出选票661张，收回选票661张，由于工作人员操作失误，在宣读清点选票结果时，有选民表示未领到选票。造成落选方上访，要求重新选举。
6.村民对村级财务管理的知情度不高。
部分村尤其是部分城郊村和经济条件好的村，财务制度落实不好，管理不严，财务公开不及时、不规范，平时群众意见就很大，换届选举时，财务问题自然就成为群众关注的焦点，成为群众上访的导火索。
7.对贿选、干扰、阻挠、破坏选举等行为认定难、处罚难。
一是贿选行为难以界定。贿选这一概念的内涵和外延界定上，目前还没有一个明确的说法。《村委会选举规程》中，有关贿选区分标准的指导：“要认真研究和区分一般人情往来、候选人捐助公益事业以及承诺经济担保等法律未明确禁止的行为，它与直接买卖选票行为不同，如承诺实施自来水工程、翻修学校等，不属于贿选；候选人选举前已做承诺当选后要做慈善事业、公共事业，不属于贿选；候选人以自己的私产作为抵押，以表示施政决心，也不属于贿选；同时还要区别正常的礼尚往来”。该标准在实际操作中难以把握。买卖选票是贿选，但在选举期间利用各种借口或委托他的亲属朋友出面请客吃饭、送烟、送酒等算不算贿选？既无法规条文也无文件规定。
二是干扰、阻碍、破坏选举的行为认定较难。在2007年的村委会换届选举中，许多村都不同程度发生了群体性事件，大部分村都调集了警力以控制局面。有的村参选一方看选举结果对自己不利就借口选举程序违法把票箱砸毁。有部分村民为了个人或局部利益，借口村里的历史遗留问题未得到解决等，向村干部泄私愤，砸毁票箱，撕毁选票，干扰、破坏村委会选举。
三是对贿选、干扰、阻挠、破坏选举等行为处罚难。一方面，贿选行为在查证、取证上，竞选人自己不承认，接受财物的村民也不愿承认。对该行为真正追查处置很少，显然纵容了拉票行为，破坏了选举公正性。另一方面，对干扰、阻挠、破坏选举等行为的查处，由于《村民委员会组织法》对查处的职能部门规定不够明确。许多地区的选举办法都明确规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，有关机关应当负责调查并依法处理”。但对有关机关的界定含糊不清，主体是乡（镇）还是县级，是民政部门还是公安、检察政法部门？违法查处工作既得罪人又是出力不讨好的差事，有关单位相互扯皮推诿，致使选举中不少违法行为无法得到及时有效地处理。
三、做好村委会换届选举工作的思考
1.切实把坚持党的领导和依法办事有机统一起来。
党规国法是党的意志、群众意愿和国家意志的统一体现。村民自治是在党领导下的自治。村委会选举中应避免以依法办事为由，不正确引导贯彻组织意图，让一些没有能力为群众办事、不会为群众办事的人当选为村干部，严重影响了党在农村执政能力建设的行为。同时，也应避免强调领导、忽视依法办事，由上级包办选举工作一切事务，侵犯选民民主权利、违反法定程序的行为。村委会选举必须切实把坚持党的领导和依法办事有机统一起来。
加强党的领导是搞好村委会换届选举工作的保证。加强党的领导，必须建立健全责任体系，形成级级有责任、层层抓落实的工作格局。县级要强化指导，保证选举工作按照上级精神认真落实。乡（镇）党委要充分发挥直接领导和具体指导的作用，组织好整个选举工作。加强领导，必须充分发挥农村党总支（支部）的领导核心作用。要发挥党的政治优势，广泛深入地在选民、特别是党员当中做好宣传发动和思想政治工作，引导选民以本村大局和长远利益出发，把能力强、作风硬、经验丰富的选民选进村级班子。党总支（支部）负责人应通过合法程序进入村民选举委员会，主持选举委员会工作，并根据中办发〔2002〕14号文件《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中提出村党总支（支部）委员、村委会成员交叉兼职的“四个提倡”，通过合法程序使党总支（支部）成员实现“兼职”，强化党在农村基层执政能力建设。
严格依法办事是村委会换届选举工作的关键。只有严格按照法律法规的有关规定，认真做好每一个环节的工作，才能确保选举结果的公正合法。因此，在选举中必须要严格程序、依法操作。凡法律法规规定的程序一步都不能少；凡法律法规规定的属于村民群众的民主权利一点不能截留。对使用暴力、威胁、贿赂、欺骗等手段，破坏选举或妨害选民依法行使民主权利的，对控告、检举选举中违法行为的人进行压制、迫害等行为，要依法严肃处理。同时，对于煽动他人上访的人员，无确凿证据、捕风捉影上访的人员，以上访为由借机闹事的人员也应出台相关的处罚规定，加大处罚力度。
2．修订完善法律法规，切实增强可操作性。
《村民委员会组织法》法律用语模糊，强制性、禁止性用语少，缺乏国家法律应有的权威。“应当”一词作为灵活性用语，在《村民委员会组织法》出现了27次。“不得”一词，作为禁止性用语，出现6次。而“必须”一词，作为强制性用语，仅仅出现了2次。这样的表述为法律的实施预留了大量的弹性空间，不能彰显法律的威严。建议在修改《村民委员会组织法》时，法律用语要严格、准确。《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村党组织按照党章进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。但由于《村民委员会组织法》对基层党组织如何发挥领导核心作用没有具体的规定，出现了一些村党总支（支部）对村委会选举工作不敢管、不会管的问题。在修改《村民委员会组织法》时，应明确基层党组织在村民自治和村委会换届选举中的具体职责，使村委会换届选举既能体现党的核心领导作用，又能充分发挥民主，严格依法办事。在选举中，基层感到最难处理的是法律法规还不够完善，有的政策还不够明确，对贿选、干扰、阻挠、拒选、破坏选举等行为认定难、处罚难。对外出务工、经商、迁移村民的选民资格的认定，对“海选”出来的村委会成员素质差的处理，对违法人员参加选举问题的处理，对候选人资格的确定等方面，为此，不但要修订完善《村民委员会组织法》，还要进一步制定较为详细且易操作的地方性法规。建议制定统一的《中华人民共和国村委会选举法》（以下简称选举法），对选民资格、候选人条件、选举程序、贿选、干扰、破坏、阻碍选举等行为的认定与处罚等重大事项做出统一的、具体的、明确的规定。结合《选举法》的实施，由国务院或民政部制定实施细则，最大限度地确保公平。随着农村改革开放的不断深入，《村民委员会组织法》中原有的一些条款，也已失去了应有的效力。如农业税、村提留被取消等。这些因素的存在也导致《村民委员会组织法》需要进一步的修订和完善。
3．加大换届选举相关法律法规及政策的宣传和培训力度。
选举前，要加强对乡（镇）、村干部的宣传教育工作，要开展有计划、有目的培训。通过培训，使各级干部和选举工作人员熟悉选举工作的法律法规和选举工作的操作程序，进一步提高他们执行法律政策的水平和指导选举工作的能力。选举期间，要在农村广泛运用新闻媒体、报刊、村务公开栏、黑板报、宣传标语、会议等形式，加大对《宪法》、《村民委员会组织法》及相关法律法规和政策的宣传力度。强化对村民的普法教育，提高他们的民主法制意识，增强他们对民主的渴求与行使权力、履行义务的自觉性。同时要抓住村民身边选举的正面典型事例、以及被依法惩处的违法乱纪个案对村民进行宣传教育。教育他们珍惜法律赋予自己的神圣权利，真正把思想好、作风正、有文化、能力强、真心实意为群众服务的人选进村委会班子。
4．严格执行村级财务审计、公开制度。
村委会要把财务公开作为村务公开的重点，村级所有账目要明晰、规范，并及时向群众公开，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。要加强县、乡两级对农村集体资产和村级财务的审计监督工作。在村级换届前，乡（镇）党委、政府要集中时间、精力对所属行政村三年来财务进行审计，抽调政治素质好、责任心强、业务水平高的乡（镇）财政所、农经站工作人员和村级理财小组成员，组成专业队伍，对各村财务逐年逐项审计。县农业局和县审计局应对专业队伍进行培训，到各乡（镇）指导开展审计业务工作。审计结果一律公开，接受群众监督。审计过程中发现现任村干部有经济问题，应查清事实，分清责任，如果村干部违反了财务管理规定，应追究责任；若有拖欠集体公款必须在选举开始前交还集体，确保村级财务运行在上级部门和村民群众严格监督之中。
5．实行“一肩挑”应当因地制宜。
实行“一肩挑”，使权力过于集中，容易导致“家长制”、“一言堂”；如果约束不力，还容易滋生腐败。实行“一肩挑”不应一概而论，应有选择性，应当因地制宜。笔者认为，实行“一肩挑”四宜五不宜，村的规模小，人口少的村宜兼；群众基础比较好，宗族派性不明显的村宜兼；经济不发达的村宜兼，村委会书记、主任一方年龄较大、能力较弱的宜兼。村的规模大、人口千人以上、工作量大的村不宜兼；宗族派系严重、村情复杂的不宜兼；经济发达、集体工业、副业项目较多的村不宜兼；村委会书记和主任，两人素质都比较高，配合一直比较好的不宜兼；选出的村委会主任素质低、能力低、文化低的不宜兼。
村级换届选举工作是一项系统工程，涉及农村政治、经济、社会、文化的方方面面，从建立村民选举委员会到依法当选，每一个环节均不能忽视。笔者认为，当务之急是修订和完善现行的《村民委员会组织法》，把一些新的政策、好的方法充实到《村民委员会组织法》中来，以适应村民自治实践的需要。制定统一的《选举办法》对涉及到选举的重大事项作出明确具体的规定。各省应结合本省实际，吸纳群众创造的好经验、好做法，制定出更具操作性的实施办法以及民主决策、民主管理、民主监督的具体办法。各地、各有关部门应依据法律法规精神，制定切实可行的村委会换届选举实施方案，认真组织好换届选举工作，保证选举的法制化、规范化，保证村民自治沿着健康的轨道前进。
